Инициативное бюджетирование: российская практика

Планомерная работа открытого правительства, Минфина России по повышению открытости информации о формировании и исполнении бюджета привела к созданию устойчивых целевых аудиторий, заинтересованных в получении данной информации: экспертное сообщество, депутаты различных уровней, чиновники, студенты профильных специальностей. Однако подавляющее большинство российских граждан по-прежнему не проявляют большого интереса к популяризации главного финансового документа страны.

Это говорит о том, что открытость бюджетной информации является необходимым, но недостаточным условием для ее понимания гражданами. Обилие публикуемых цифр не дает возможности оценить, каких результатов достигают органы власти при расходовании бюджетных средств, как могут меняться бюджетные параметры и насколько эффективно тратятся средства налогоплательщиков. Изменить ситуацию можно путем вовлечения граждан в бюджетный процесс.

ЧТО ЗНАЧИТ ВОВЛЕЧЕННОСТЬ?

Сегодня органы государственной власти и органы местного самоуправления для повышения открытости своей деятельности внедряют в практику бюджетные калькуляторы, которые позволяют любому пользователю принять участие в виртуальном планировании бюджета. Бюджетный калькулятор создает заинтересованность в бюджетной информации и порождает иллюзию понимания сложности формирования бюджета. Тогда как смысл вовлеченности — это участие граждан в реальных бюджетных процессах.

Почему это так важно? Вероятно, потому, что оно обеспечивает самое эффективное расходование бюджетных средств. А еще потому, что обустройство общественного пространства, в котором сегодня российские граждане принимают мало участия, требует, тем не менее, внимания с их стороны. Ни у кого не вызывает споров тезис и о том, что в случае активной позиции территориального общественного самоуправления увеличивается сопричастность людей к делам по обустройству среды своего обитания. Вовлеченность граждан в бюджетные инициативы автоматически приводит к росту заинтересованности различных а­удиторий в бюджетной информации, повышает эффективность формы предоставления информации, но самое главное — порождает сопричастность граждан к решению злободневных задач.

ПАРТИЦИПАТОРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ

Партиципаторное бюджетирование в широком смысле — это участие граждан в распределении бюджетных средств муниципалитета. Оно призвано расширить рамки участия населения муниципалитетов в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий, которые занимаются распределением выделенных средств. Речь идет только о тех бюджетных решениях, при которых мнение граждан может быть учтено. По сути, это процесс распределения части бюджетных средств при участии комиссии, состоящей из граждан и представителей муниципалитета.

Партиципаторное бюджетирование было впервые введено в Латинской Америке в 80-е годы XX века. Сегодня эта успешная практика применяется более чем в 20 странах мира: в Западной и Восточной Европе, США, Латинской Америке и с недавних пор в Китае.

ТЕХНОЛОГИИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН

Желание обустроить общественное пространство велико, но люди не могут самостоятельно организоваться, найти достаточно средств для реализации своих идей. Именно на решение данных проблем и обращены программы партиципаторного и экстра-бюджетирования (ПЭБ) «Народный бюджет», программы поддержки местных инициатив (ППМИ), реализуемые в российских регионах и получившие общее название «Инициативное бюджетирование». Всех их объединяет вовлеченность граждан в реализацию проектов, направленных на решение задач местного значения. В одном случае это выбор приоритетов расходования бюджетных средств, в другом — софинансирование населением, бизнесом, местным и региональным бюджетом работ по реализации всенародно отобранных проектов.

Сегодня более десяти российских регионов имеют опыт реализации проектов инициативного бюджетирования. В Тульской области реализуется региональная программа «Народный бюджет» (подробно об опыте Тульской области читайте в журнале «Бюджет» № 2, 2015, с. 36). Активно продвигаются проекты ПЭБ в Кировской области. В 2013 году бюджет таких проектов в Кировской области составил 400 миллионов рублей, при этом 71% средств был выделен из областного бюджета. В 2013 году Европейским университетом в Санкт-Петербурге совместно с мэрией города Череповца был запущен проект «Народный бюджет», совместно с администрацией города Сосновый Бор — проект «Я планирую бюджет».

С 2007 года в России при участии Всемирного банка работает Программа поддержки местных инициатив, которая в настоящий момент представлена в семи российских регионах. Стартовала программа в Ставропольском крае, затем к ее реализации приступили в Кировской области, в 2013 году — в Тверской и Нижегородской областях, а также в Хабаровском крае, в 2014 году — в Республике Башкортостан, в 2015 году — в Респуб­лике Северная Осетия. Всего на сегодняшний день в этих регионах завершено более 2 тысяч проектов поддержки местных инициатив.

Сравнительно новые для России технологии инициативного бюджетирования предполагают конструктивное вовлечение граждан в бюджетный процесс, грамотную трактовку ими информации о структуре бюджетных расходов и выдвижение обоснованных инициатив о перераспределении бюджетных средств на новые задачи.

Интерес власти и граждан

Что дает власти поддержка данных проектов? Во-первых, с помощь­ю инициативного бюджетирования решаются наиболее злободневные проблемы, вызывающие социальную напряженность. Во-вторых, инициируется участие граждан в решении проблем местного значения через работу в бюджетных комиссиях, проектных командах, голосование при определении приоритетов расходования бюджетных средств и т. д. В-третьих, обеспечивается софинансирование гражданами и бизнесом (до 30%) отобранных для реализации проектов. Кроме того, население, сопричастное к реализации отобранного проекта, осуществляет общественный контроль за его реализацией, последующей эксплуатацией и сохран­ностью построенных объектов. Повышается уровень доверия к власти за счет увеличения прозрачности управленческих решений и снижения уровня коррупции. Снижается угроза социальной напряженности. В целом же практика ПЭБ позволяет существенным образом увеличить эффективность расходования бюджетных средств.

Что получают граждане, участвуя в данных проектах? Во-пер­вых, возможность решать насущные проблемы. Во-вторых, эффективный инструмент мобилизации совместных усилий, реализуемый при поддержке властных институтов. В-третьих, значительное по объемам финансирование от государства на принципах софинансирования. В-четвертых, возможность улучшения среды обитания. И наконец, достоверную и своевременную информацию о бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.

МЕТОДИКА ВНЕДРЕНИЯ ПРАКТИКИ ПЭБ

В 2014 году рабочей группой в рамках открытого правительства была предпринята попытка разработки методики внедрения практики партиципаторного и экстра-бюджетирования на муниципальном уровне. В основу предлагаемой методики положен реальный опыт региональных и муниципальных органов власти девяти субъектов Федерации, а также Центра компетенций открытого государственного и муниципального управления, созданного на базе Тульского государственного университета, ППМИ Всемирного банка, Комитета гражданских инициатив и Европейского университета в Санкт-Петербурге. В методике представлены общая характеристика проектов, порядок их финансирования, отбора, предоставления субсидий на их реализацию, управления проектами и их координацию. Рассказано о возможных трудностях в их организации и сопровождении. Авторы методики исходят из того, что выбор самой модели реализации проектов ПЭБ в регионе зависит от готовности и желания субъекта Федерации, имеющегося опыта и сложившейся практики.

В СИЛУ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОГО

характера практики ПЭБ ответственными за их реализацию в регионах могут быть разные ведомства. В Тверской области и Ставропольском крае данную работу курируют региональные министерства финансов, в Кировской области — департамент социального развития, в Нижегородской области — министерство внутренней региональной и муниципальной политики. Повсеместно деятельность ПЭБ регулируется постановлением правительства субъекта РФ и положением о проекте. Временным органом по организации проекта и руководству им на уровне субъекта Федерации является рабочая группа, в которую входят руководители министерств, ведомств, местных органов власти, проектных центров, участвующих в проектах. В муниципальных образованиях, районах и городских округах создаются согласительные комиссии по реализации проекта.

Для практической реализации «Народного бюджета» в регионах создаются региональные проектные центры по разработке методологии и содействию внедрению инициативного бюджетирования. Проекты для участия в программе отбираются на основании конкурса. Средства региональных бюджетов на реализацию проекта предоставляются в форме субсидий муниципальным образованиям. Для расширения практики вовлечения граждан в открытый бюджет в рамках Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов РФ создан Центр инициативного бюджетирования. Активное вовлечение граждан в проекты инициативного бюджетирования позволит кардинально изменить востребованность информации о бюджете и существенно увеличит эффективность расходования бюджетных средств.